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Seminario 2: Distribución del poder financiero.
- Profe Mis Clases de Tributario
- 22 sept
- 12 Min. de lectura
En la clase de esta semana, siguiendo la evaluación continua de Fundamentos del Derecho Financiero y Tributario de la UAM (primer semestre del curso 2025/26)
Primero, repasaremos la teoría de magistrales:
Lección 2: Distribución del poder financiero en España.
A) El poder de gasto y el poder de obtención de ingresos en un Estado compuesto.
B) Manifestaciones del poder tributario: poder normativo, potestades de gestión, derecho al rendimiento.
C) La Hacienda de las Comunidades Autónomas.
D) Las Haciendas Locales.
Repasaremos los aspectos esenciales de la configuración del reparto del poder financiero entre los distintos entes territoriales que existen en España: Estado, Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales.
Después, resolveremos el Seminario 2: Distribución del Poder Financiero
El supuesto de hecho de esta semana contiene varias medidas tributarias llevadas a cano por el El Parlamento de Andalucía mediante la Ley 5/2024, de 6 de septiembre de medidas fiscales administrativas y del sector público. Entre las principales medidas destacan las siguientes:
La primera medida es la creación del Impuesto sobre estancias en embarcaciones de cruceros turísticos. El impuesto grava el amarre y fondeo de los cruceros turísticos, en función del periodo de estancia (amarre y fondeo), en los puertos del litoral andaluz y murciano. Se justifica el impuesto por el perjuicio ambiental que supone este tipo de turismo masivo. La cuota del impuesto es de 3 euros, en amarres o fondeos de más de 10 horas y de 6 euros en el caso de que el amarre o el fondeo sea igual o menor a 10 horas. El contribuyente de este impuesto será la persona física que disfruta del crucero y se establece como sustituto del contribuyente al titular de la explotación económica.
La segunda medida consiste en el establecimiento de un gravamen del 9% en las adquisiciones onerosas gravadas por el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales Onerosas (ITPO) tanto de bienes inmuebles como muebles siempre que el sujeto pasivo del impuesto (adquirente) tenga su residencia habitual en Andalucía.
En tercer lugar, se aprueba una nueva deducción en la cuota íntegra del Impuesto sobre Sociedades, de modo que los contribuyentes podrán deducirse el 20 por ciento de las cantidades satisfechas por las obras realizadas durante el período impositivo para la reducción de la demanda de calefacción y refrigeración de los edificios de su propiedad.
Por otro lado, el Congreso acaba de aprobar definitivamente la Ley del Impuesto sobre la solidaridad en las sucesiones y donaciones, que eren este nuevo impuesto estatal que se aplicará en todo el territorio español, sin perjuicio de los regímenes tributarios forales de Concierto y Convenio Económico vigentes en los Territorios Históricos del País Vasco y de la Comunidad Foral de Navarra. El hecho imponible es exactamente el mismo que el regulado en el actual Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. A fin de evitar la doble imposición, el sujeto pasivo podrá deducir la cuota del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones efectivamente satisfecha.
2. Cuestiones que deberemos resolver:
Ante las dudas de constitucionalidad que plantean las referidas medidas, debe realizar un dictamen sobre la constitucionalidad de las mismas, valorando rodas las cuestiones que podrían suscitarse en un recurso de inconstitucionalidad (especialmente, las referidas a los límites que, al poder tributario de las CCAA, y las referidas a la cesión de tributos).
3. Materiales para la resolución del seminario 2
Legislación, jurisprudencia constitucional y los manuales de consulta recomendados con carácter general en la Guia docente de la asignatura. En particular, son de especial relevancia:
Legislación:
Jurisprudencia del TC
Solución al seminario 2: La distribución del poder tributarlo en España
Aquí tienes un resumen de la propuesta de solución al seminario 2 La distribución del poder tributarlo en España:
Potestad financiera de las CC.AA
El Parlamento de Andalucía ha aprobado la Ley 5/2024, de 6 de septiembre de medidas fiscales administrativas y del sector público. Entre las principales medidas destacan las siguientes: |
En base al principio de autonomía financiera de las CC.AA reconocido en el art. 156.1 CE[1], las Comunidades Autónomas deberán obtener ingresos públicos suficientes para poder sufragar el gasto público derivado de sus competencias. Estos ingresos públicos pueden proceder de los impuestos cedidos por el Estado, de la emisión de deuda pública por parte de la CC.AA, o de la creación de impuestos propios.
1ª MEDIDA: creación del Impuesto SOBRE ESTANCIAS EN AMBARCACIONES DE CRU CRUCEROS TURÍSTICOS:
La primera medida es la creación del Impuesto Extraordinario sobre las segundas residencias (IESR). |
Vamos a comenzar analizando la estructura del impuesto autonómico:
Hecho imponible: El impuesto autonómico pretende gravar el amarre y fondeo de los cruceros turísticos, en función del periodo de estancia (amarre y fondeo),
Ámbito de aplicación territorial del impuesto autonómico: el amarre y fondeo de los cruceros turísticos en los puertos del litoral andaluz y murciano.
Cuota del impuesto: 3 euros, en amarres o fondeos de más de 10 horas y de 6 euros en el caso de que el amarre o el fondeo sea igual o menor a 10 horas
Contribuyente y sustituto: persona física que disfruta del crucero y se establece como sustituto[2] del contribuyente al titular de la explotación económica.
Finalidad del impuesto autonómico: Se justifica el impuesto por el perjuicio ambiental que supone este tipo de turismo masivo.
Las CC.AA, mediante Ley, podrán crear sus propios tributos, siempre que se respeten los límites establecidos en la LOFCA. Por ello, deberemos analizar si el tributo creado por la Comunidad Autónoma de Cantabria en la Ley 4/2019 respeta los límites previstos en los artículos 6 y 9 de la LOFCA:
1) PPIO DE PROHIBICIÓN DE DOBLE IMPOSICIÓN
2) PPIO DE TERRITORIALIDAD
3) PPIO DE UNIDAD DE MERCADO
1º aplicación del principio de territorialidad: En este sentido debemos tener en cuenta que el impuesto autonómico pretende gravar el amarre y fondeo de los cruceros turísticos, en función del periodo de estancia (amarre y fondeo), en los puertos del litoral andaluz y murciano.
El principio de territorialidad significa que el poder tributario de un ente territorial se limita a su propio ámbito competencial y espacial, de modo que solo puede gravar hechos imponibles que tengan una conexión suficiente con su territorio.
El principio de territorialidad limita la capacidad de las Comunidades Autónomas en materia tributaria:
Pueden crear impuestos propios, pero únicamente sobre hechos imponibles realizados dentro de su territorio.
No pueden proyectar su poder tributario fuera de sus límites geográficos.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 182/1997[3], de 28 de octubre, es un hito en esta materia.
Análisis:
En relación con los puertos andaluces: La Comunidad Autónoma de Andalucía podría establecer un impuesto propio sobre el uso de su litoral, siempre que respete la legislación básica estatal (en particular la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante) y no invada hechos imponibles estatales ya gravados (como tasas portuarias estatales).
En relación con los puertos murcianos: Aquí aparece el problema de territorialidad: Andalucía carece de competencia para gravar hechos imponibles producidos en territorio de Murcia. Pretender someter a tributación el amarre o fondeo en puertos murcianos vulneraría el art. 6 LOFCA y la doctrina de la STC 182/1997, porque se estaría configurando un hecho imponible extraterritorial.
Conclusión del caso: El impuesto sería constitucionalmente admisible solo respecto de los amarres y fondeos en puertos andaluces, pero sería inconstitucional en lo que pretendiera gravar actividades en puertos de Murcia, por vulnerar el principio de territorialidad.
2º Aplicación del principio de Prohibición de doble imposición en el hecho imponible: (art. 6.2 y 6.3 LOFCA): Los tributos propios autonómicos no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado (art. 6.2 LOFCA) o por tributos locales (art 6.3 LOFCA).
El art. 6.2 LOFCA establece que las CCAA: “No podrán establecer tributos sobre hechos imponibles gravados por el Estado.” La doctrina y jurisprudencia han precisado que esta prohibición no es absoluta:
Lo que se prohíbe es la coincidencia total de hecho imponible (misma materia imponible, mismo presupuesto de hecho, mismo fin recaudatorio).
Se admite que puedan existir gravámenes distintos, incluso sobre hechos cercanos, siempre que:
El hecho imponible no sea idéntico.
La finalidad o función del tributo sea diferente.
El Tribunal Constitucional ha desarrollado esta idea en múltiples sentencias (STC 289/2000, STC 122/2012, entre otras): la clave es que no se trate de una “duplicación pura y simple” del tributo estatal.
Comparativa entre el hecho imponible del impuesto autonómico y el hecho imponible de las tasas estatales portuarias
En este caso debemos tener en cuenta que el impuesto creado por la comunidad autónoma de Andalucía se justifica por el perjuicio ambiental que supone este tipo de turismo masivo. Esto quiere decir que este impuesto autonómico tiene la finalidad extrafiscal de protección del medio ambiente.
La Constitución permite que los tributos tengan una función extrafiscal (art. 31.1 CE: no solo son instrumentos recaudatorios, sino también de política económica o ambiental).
El TC ha admitido que las CCAA pueden crear impuestos extrafiscales siempre que:
No dupliquen un tributo estatal.
Se apoyen en una finalidad legítima (p. ej., ambiental).
Respeten el principio de territorialidad.
Aplicación al impuesto andaluz sobre amarre y fondeo de cruceros
2ª MEDIDA: modificación del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales Onerosas
La segunda medida consiste en el establecimiento de un gravamen del 9% en las adquisiciones onerosas gravadas por el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales Onerosas (ITPO) tanto de bienes inmuebles como muebles siempre que el sujeto pasivo del impuesto (adquirente) tenga su residencia habitual en Andalucía.
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Debemos comenzar señalando que el ITPO es un impuesto estatal cedido a las comunidades autónomas. Vamos a analizar cuales son las competencias normativas cedidas a las CCAA en TPO
Conforme al art. 40 de la Ley 22/2009, las CCAA pueden modificar:
3º MEDIDA: creación de deducciones en la cuota del i.s
En tercer lugar, se aprueba una nueva deducción en la cuota íntegra del Impuesto sobre Sociedades, de modo que los contribuyentes podrán deducirse el 20 por ciento de las cantidades satisfechas por las obras realizadas durante el período impositivo para la reducción de la demanda de calefacción y refrigeración de los edificios de su propiedad
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Naturaleza del Impuesto sobre Sociedades
El IS es un tributo estatal, de titularidad exclusiva del Estado.
No está cedido[4] a las Comunidades Autónomas en el régimen general de financiación autonómica (LOFCA y Ley 22/2009).
En conclusión: Las CC.AA tienen cero competencias normativas ni de gestión sobre el IS en régimen común, por lo que la creación de las deducciones por parte de Andalucía no sería conforme a Derecho.
4º MEDIDA: creación por el estado del impuesto sobre la solidaridad en las sucesiones y donaciones
Por otro lado, el Congreso acaba de aprobar definitivamente la Ley del Impuesto sobre la solidaridad en las sucesiones y donaciones, que eren este nuevo impuesto estatal que se aplicará en todo el territorio español, sin perjuicio de los regímenes tributarios forales de Concierto y Convenio Económico vigentes en los Territorios Históricos del País Vasco y de la Comunidad Foral de Navarra. El hecho imponible es exactamente el mismo que el regulado en el actual Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. A fin de evitar la doble imposición, el sujeto pasivo podrá deducir la cuota del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones efectivamente satisfecha. |
Problemas de constitucionalidad que podría plantear la creación de este nuevo impuesto estatal:
a) Invasión del ámbito de los tributos cedidos: El nuevo impuesto estatal podría ser inconstitucional por invadir un ámbito ya cedido a las CCAA.
El ISD es un impuesto estatal cedido totalmente en su rendimiento a las CCAA.
El Estado conserva la titularidad, pero la cesión implica que las CCAA pueden configurar elementos esenciales (tarifas, reducciones, bonificaciones).
Crear un nuevo impuesto estatal con el mismo hecho imponible supone vaciar de contenido la cesión del ISD a las Comunidades.
Jurisprudencia del TC al respecto:
STC 289/2000: la cesión no priva al Estado de su poder tributario originario, pero este no puede ejercerse de forma que “desnaturalice o vacíe de contenido” las competencias autonómicas.
STC 210/2012: se anula un tributo autonómico por coincidir con el hecho imponible de un tributo estatal; el razonamiento es trasladable aquí, pero a la inversa.
b) Doble imposición interna
Aunque se prevea una deducción de la cuota efectivamente satisfecha en el ISD, lo cierto es que el hecho imponible es el mismo.
La duplicidad de tributos sobre idéntica materia genera inseguridad jurídica (art. 9.3 CE) y contraviene la lógica de la cesión prevista en la LOFCA.
El mecanismo de deducción no elimina la doble imposición originaria, solo atenúa sus efectos económicos.
c) Principio de autonomía financiera de las CCAA (art. 156 CE)
Las CCAA tienen autonomía financiera garantizada por la Constitución, que se concreta en la capacidad normativa y recaudatoria sobre tributos cedidos como el ISD.
Si el Estado crea un impuesto “gemelo”, aunque permita deducir lo pagado en el ISD, está condicionando y limitando de facto la eficacia de la autonomía normativa autonómica (p. ej., una bonificación del 99% en el ISD quedaría neutralizada si después se paga casi toda la cuota en el nuevo impuesto estatal).
Ello supone una vulneración del principio de lealtad constitucional y de autonomía financiera.
d) Principio de capacidad económica (art. 31.1 CE)
Dos gravámenes sobre idéntico hecho imponible (aunque compensados por deducción) plantean dudas de proporcionalidad y de respeto a la capacidad económica.
El TC podría considerar que se produce una duplicación artificiosa que distorsiona el principio de justicia tributaria.
En conclusión
La aprobación del Impuesto estatal sobre la solidaridad en las sucesiones y donaciones plantea graves problemas de constitucionalidad:
Invasión de competencias autonómicas: desnaturaliza el régimen de cesión del ISD previsto en la LOFCA y en la Ley 22/2009.
Doble imposición interna: el hecho imponible es idéntico, lo que genera inseguridad jurídica, aunque se prevea una deducción.
Lesión de la autonomía financiera de las CCAA (art. 156 CE): neutraliza la eficacia de las competencias normativas autonómicas en el ISD.
Posible vulneración del principio de capacidad económica (art. 31.1 CE).
👉 En consecuencia, este nuevo impuesto estatal sería, en mi opinión, inconstitucional en los términos planteados, salvo que se modificara su configuración para diferenciar el hecho imponible o su finalidad de manera clara respecto al ISD.
[1] art. 156.1 CE, según el cual: “Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.”
[2] La figura del sustituto la analizaremos cuando veamos la Lección 6
[3] Supuesto cuestionado en la STC 182/1997: Se cuestionaba un impuesto autonómico creado por Canarias sobre depósitos de residuos. El problema era que parte de la actividad gravada podía realizarse fuera de su territorio. El TC declaró que:
Las CCAA tienen potestad tributaria propia, pero esta debe ejercerse dentro de su ámbito territorial.
La territorialidad implica que los tributos autonómicos solo pueden gravar hechos imponibles que se realicen o produzcan dentro del territorio de la Comunidad.
Si el hecho imponible se extiende a otros territorios, el impuesto es inconstitucional en la medida en que pretende gravar fuera de la competencia territorial.
En palabras del Tribunal: la Comunidad Autónoma “no puede configurar el hecho imponible de modo que su gravamen se proyecte sobre elementos ajenos a su territorio”.
[4] Solo existe un supuesto especial de cesión parcial a Navarra y País Vasco, en virtud del Concierto Económico (Ley 12/2002) y el Convenio Económico (Ley 28/1990), que reconocen su régimen foral.
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RESUMEN DE CONCEPTOS CLAVE LECCIÓN 2:
Poder financiero: es la capacidad para realizar actos de disposición de los tributos. Está distribuido por el conjunto de los poderes públicos, y está compuesto por dos vertientes: el poder de gasto y el poder para obtener ingresos (vía tributos).
El poder de gasto: no tiene un reconocimiento expreso en la CE, sino que se deriva de una forma implícita. STC 13/1992, de 6 de febrero, el poder financiero como la capacidad de decisión sobre el empleo de sus propios recursos. Se compone de dos vertientes
Competencia legislativa o normativa: aprobar el presupuesto (cada comunidad autónoma tiene su propio plan de gastos).
Competencia de ejecución: aplicación del presupuesto
Potestad tributario o poder para obtener ingresos: es la capacidad para establecer y exigir tributos. se recoge de forma expresa en el art. 133.1 y 2CE. El poder tributario tiene tres vertientes:
Competencias normativas: conjunto de potestades para el establecimiento y regulación del tributo
Competencias de gestión: conjunto de potestades necesarias para la aplicación del os tributos
Potestad de recaudación o derecho sobre el rendimiento: derecho a percibir todo o parte de la recaudación de un ingreso tributario
Autonomía financiera de las CC.AA: reconocido en el art. 156 CE. Implica que las CC.AA deben obtener ingresos suficientes para sufragar sus competencias
Límites a los impuestos propios de las CC.AA: (arts. 6 y 9 LOFCA)
Prohibición doble imposición
Principio de territorialidad
Principio de Unidad de mercado
Principio de suficiencia financiera de los Entes Locales: debe garantizarse un sistema de ingresos municipales que asegure la suficiencia de recursos para el desarrollo de sus competencias y funciones (art.142 CE)
Impuesto cedido: impuesto de titularidad estatal del que se cedo todo o parte de la recaudación, y en ocasiones también se ceden determinadas competencias normativas, o de gestión.
Fondo de Suficiencia Global: cubre la diferencia entre las necesidades de gasto de cada comunidad autónoma y la suma de su capacidad tributaria (art. 13 LOFCA).
Fondo de Compensación Interterritorial: corrige desequilibrios entre distintas CC.AA haciendo efectivo el principio de solidaridad. Solo se puede destinar a gastos de inversión. (arts 158.2 CE y 16 LOFCA)
Fondo de Liquidez Autonómica (FLA): es una línea de crédito creada por el gobierno español en julio de 2012 en el contexto de la crisis económica. Está concebida para que el Estado preste dinero a las comunidades autónomas y que éstas no tengan que financiar su deuda en los mercados.1 Está dirigido por el ICO (Instituto del Crédito Oficial), competencia del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad,
Principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera: El principio de estabilidad presupuestaria se define como la situación de equilibrio o superávit. Se entenderá que se alcanza esta situación cuando las Administraciones Públicas no incurran en déficit estructural. Este principio se refuerza con el de sostenibilidad financiera, que consagra la estabilidad presupuestaria como conducta financiera permanente de todas las Administraciones Públicas. (artículos 3 y 4 LOEPSF)
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