LECCIÓN 13. Los gastos públicos: el Derecho presupuestario. Examen final Financiero y Tributario UAM

No debemos olvidar que la finalidad esencial de los ingresos públicos no es otra que la de sufragar el gasto público. Por ello, esta lección, pese a carecer de seminario práctico, es indispensable para la comprensión del resto del temario. Además, suele ser objeto de alguna pregunta en el examen final de Derecho Financiero y Tributario de la UAM.

Contenido de la Lección 13. Los gastos públicos: el Derecho presupuestario.

El presupuesto. Concepto. Naturaleza y efectos. La ley de presupuestos y las obligaciones pecuniarias del Estado. Estructura.
Los principios presupuestarios.
El ciclo presupuestario.
Control de la ejecución.

La ordenación del gasto público en sus aspectos financieros se desarrolla en torno al presupuesto.

Concepto de presupuesto:

Art. 32 LGP, define de manera expresa: “la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal”.

A partir de la definición legal, PÉREZ ROYO propone una nueva definición: Acto a través del cual el Parlamento establece la cifra máxima que la Administración está autorizada a gastar durante el ejercicio, desglosada convenientemente en cada una de las diferentes atenciones o líneas de gasto y acompañada de la previsión de ingresos que se espera obtener mediante la aplicación de las Leyes tributarias y demás normas concernientes a ingresos públicos.

La regulación del presupuesto se halla en la LGP (Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria). Pero el núcleo fundamental de la regulación de los presupuestos se encuentra en la CE, la cual atribuye al presupuesto una función clave en el desarrollo de la política del Estado, así como en el funcionamiento de la separación de poderes. De este modo, el art. 134 CE contiene el núcleo de la regulación de los principios presupuestarios, que se imponen a todos los poderes públicos, (legalidad, anualidad, unidad, control).

Además, la CE prevé un precepto novedoso (31.2 CE: El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.), con relación a nuestra historia constitucional. Este inciso supone que se supera una mera garantía formal de que el gasto público sea aprobado y controlado por el legislativo, e introduce el principio de justicia material del mismo, por lo que el gasto habrá de estar presidido por las ideas de equidad, eficiencia y economía.

Supone así, la inclusión del art. 31.2 CE el fundamento constitucional para el desarrollo del control de eficacia y de economía o racionalidad en la programación y ejecución del gasto, además del tradicional control de legalidad.

Contenido y estructura jurídica del presupuesto.

Alcance subjetivo de los Presupuestos Generales del Estado (art. 33.1 LGP)

a) Presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo
b) Los Presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras de las entidades del sector público empresarial y del sector público fundacional
c) Los Presupuestos de los fondos a los que se refiere el art. 2.2 LGP

Alcance objetivo de los Presupuestos Generales del Estado (art. 33.2 LGP)

Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los sujetos referidos en el art. 33.1.a) LGP.
Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los sujetos del art. 33.1.a) LGP.
Los gastos e ingresos y operaciones de inversión y financieras a realizar por las entidades contempladas en el art. 33.1.b) LGP.
Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores de los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna.
La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
Las operaciones financieras de los fondos a los que se refiere el art. 33.1.c) LGP.

En lo que respecta a la ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO, el art. 39 LGP establece una serie de criterios a los que debe atender el Ministerio de Economía y Hacienda a la hora de determinar la estructura del presupuesto:

Clasificación orgánica: Arts. 40.1.a) y 41.a) LGP:

Criterio: Distribución de los recursos y las cantidades a gastar entre los distintos centros gestores: Órganos con dotación diferenciada (Casa de SM el Rey de España, TC, Consejo de Estado, Tribunal de cuentas), AGE, Organismos Autónomos, Entidades de la Seguridad Social y otras Entidades. QUIEN GASTA.
Categorías: Subsectores / Secciones / Servicios.

Clasificación económica: Arts. 40.1.c) y 41.b) LGP.

Criterio: Se agrupan los recursos y las cantidades a gastar según su naturaleza económica, distinguiendo entre operaciones corrientes y de capital, añadiendo las operaciones financieras y el Fondo de contingencia (éste sólo respecto a los gastos), que fue creado por la Ley de Estabilidad Presupuestaria de 2001 y se destina a atender gastos urgentes. Se evita con este fondo que los gastos urgentes generen déficit del Estado. NATURALEZA DEL GASTO.
Categorías: Capítulos / Artículos / Conceptos / Subconceptos

Clasificación funcional y por programas: Art. 40.1.b) LGP.

Criterio: Distribuye los gastos atendiendo a la función que van a cumplir y a las metas y objetivos que se pretenden conseguir. Especial importancia de la clasificación por programas, proveniente de EEUU y permite una asignación más racional de los recursos, ex ante, y consiente un control más depurado ex post. Es una técnica especialmente adecuada para la programación de gastos de inversión y para programación plurianual. Así, la clasificación por programas nos dirá cuáles son los medios asignados al tramo anual de un programa a desarrollar en varios años.Funcional FINALIDAD DEL GASTO. Por Programas (perfeccionamiento de la clasificación funcional) OBJETIVOS DEL GASTO.
Clasificación: Grupos / Funciones / Subfunciones /Programas.

3. Efectos jurídicos del presupuesto respecto a los ingresos y a los gastos públicos.

Respecto a los Gastos:

Es necesario distinguir entre el nacimiento de la obligación y su exigibilidad. En lo que respecta al nacimiento, la norma básica es el art. 20 LGP: “Las obligaciones de la Hacienda Pública estatal nacen de la Ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que, según derecho, las generen”.

El art. 21 LGP se encarga de la exigibilidad de las obligaciones: “1. Las obligaciones de la Hacienda Pública estatal sólo son exigibles cuando resulten de la ejecución de los presupuestos, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas. 2. Si dichas obligaciones tienen por causa prestaciones o servicios, el pago no podrá efectuarse si el acreedor no ha cumplido o garantizado su correlativa obligación”.

Artículo 46 LGP. Limitación de los compromisos de gasto. “Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el título VII de esta Ley”. (esto último de las responsabilidades se refiere a la llamada “responsabilidad de alcance de los funcionarios).

De este modo, la norma prohíbe que la Administración se vincule a la realización de un gasto, pero no que surja a su cargo una obligación, circunstancia que estará determinada por la ley, reglamento o acto administrativo que la establece. No hay por lo tanto un motivo de nulidad añadido por la legislación presupuestaria. La conjunción de ambos artículos nos adentra en la cuestión de la exigibilidad. La existencia de crédito presupuestario en cuantía suficiente para atender una concreta obligación es condición de su exigibilidad. Pero si no existe crédito presupuestario, la obligación nacida de la fuente correspondiente, será válida aunque no exigible, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y disposiciones generales de rango inferior a la ley que establezcan el compromiso de gasto (siempre que haya sobrepasado la asignación presupuestaria).

En resumen, si la Administración contrae una obligación cuyo gasto no está previsto en el presupuesto, esta obligación es válida, pero no exigible hasta que no se apruebe el correspondiente crédito presupuestario. Lo que sí serán nulos son los actos administrativos que han dado lugar al reconocimiento de esa obligación, lo cual NO AFECTA a la validez y vigencia de la obligación, sino simplemente a su exigibilidad.

El único supuesto en que la exigibilidad de la obligación queda desvinculada del presupuesto es el de las operaciones de tesorería (obligaciones correspondientes a gastos inaplazables), que podrán ser financiadas mediante anticipos del Tesoro, en tanto se procede a la aprobación del crédito extraordinario o suplemento de crédito. Se trata de operaciones extrapresupuestarias, pero que tienen límites precisos marcados en la propia LGP.

Respecto a los Ingresos: La ley de presupuestos contiene una expresión de “los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio” (art. 33.2.b) LGP). Sin embargo, la efectividad y recaudación de los ingresos dependen de las respectivas normas recaudadoras, sin que en nada influya su inclusión o no en el presupuesto (Cfr. Arts. 11 y 19 LGP). La elaboración del estado de ingresos y su inclusión en el Presupuesto se explica por la conexión jurídica que existe entre éstos y el gasto público.

En resumen, aunque los presupuestos incluyen la cifra de los derechos que se prevé liquidar durante el correspondiente ejercicio, el efecto de dicha inclusión es el de un simple cálculo contable, sin ningún significado ni vinculación jurídica. Y no sólo es que no vincule en cuanto a cantidades, sino que la previsión de ingresos en los PGE no es un requisito para la aplicación de las leyes tributarias.

Es decir, la LPGE no tiene que autorizar la recaudación de impuestos. La validez jurídica de la previsión de ingresos es nula. Se incluye en la LPGE como instrumento de racionalización de la gestión financiera, pero ni siquiera se vota en Cortes. Esta es una particularidad del ordenamiento español, que no se da en la mayoría de los restantes del derecho comparado.

4. Los principios presupuestarios

Dice Pérez Royo que los principios presupuestarios son la “serie de reglas que resumen la disciplina de la institución”; asimismo, dice que la finalidad básica de estas normas, su ratio legis, es “permitir el control parlamentario del proceso de asignación de los recursos públicos, así como la correspondencia entre dicha asignación y ejecución”.

Son 7 los principios presupuestarios que estudiamos; los tres primeros tienen rango constitucional y los demás están recogidos en la LGP

4.1.- El principio de competencia y la legalidad presupuestaria

El principio de legalidad se encuentra reconocido en la CE en diversos preceptos:

Por una parte, el art. 134.1 de la Constitución dice dos cosas: “Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes generales su examen, enmienda y aprobación”. Por otro lado, el art. 66.2 dice que “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos…”.

Como podemos observar, el primero de estos preceptos no solamente establece la competencia de las Cortes para la aprobación de los presupuestos, sino que también reserva al Gobierno la iniciativa en la preparación. Por su parte, el art. 66.2 distingue la función presupuestaria de las Cortes de su ordinaria competencia legislativa, lo que ha sido subrayado por el propio TC. Este doble orden de consideraciones ha determinado el que en ocasiones se emplee en lugar de la expresión “principio de legalidad”, el de “principio de competencia”

El presupuesto se aprueba por Ley, Ley peculiar según afirma la doctrina del TC. Dicho carácter peculiar se pone de manifiesto en el procedimiento para su aprobación, empezando por la restricción de la iniciativa al Gobierno tanto en lo que se refiere al proyecto de Ley original como por lo que hace a modificaciones en el curso de la ejecución. Existen igualmente particularidades en la tramitación. Debemos añadir un sujeto –el trío que no falte- que no se menciona en el manual: el Tribunal de Cuentas (art. 136.1). Valga como resumen de este principio el esquema de las transparencias:

1. Es competencia del Gobierno la elaboración de los PGE (Presupuestos Generales del Estado). Art. 134.1 CE.

2. Es competencia de las Cortes Generales el examen, enmienda y aprobación de los PGE. Arts. 66.2 y 134.1 CE.

3. Es también competencia de las Cortes, pero con “ayuda” del Tribunal de Cuentas, el control de las cuentas rendidas. Art. 136.1 CE.

4.2.- Los principios de unidad y universalidad.

El principio de unidad presupuestaria viene establecido en la CE.

Dice la Constitución que los Presupuestos Generales del Estado incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal, es decir, que el Presupuesto es Uno. La ratio legis del principio de unidad es asegurar el examen unitario de las cuentas financieras del sector público por las Cortes.

Antes de nuestra actual CE no se daba dicho principio; por curiosidad sabed que se dejaban fuera de los PGE Seguridad y Social y Organismos Autónomos. Lo siguiente es copia textual del manual: <<El alcance subjetivo de los Presupuestos Generales se delimita en el artículo 33.1 LGP, cuyo texto dice:

«Los Presupuestos Generales del Estado estarán integrados por:

a) Los presupuestos de los Órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo.

b) Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras de las entidades del sector público empresarial y del sector público fundacional.

c) Los presupuestos de los Fondos a que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley.»

Para determinar los sujetos incluidos en la letra a), es necesario combinar este precepto con los artículos 2 y 3 del mismo texto legal. De acuerdo con ello, tenemos:

Ø Los Órganos con dotación diferenciada, que equivalen a lo que se ha llamado tradicionalmente Altos Órganos del Estado: Casa del Rey, Tribunal Constitucional, Consejo de Estado, Tribunal de Cuentas, etc.

Ø La Administración General del Estado.

Ø Sus Organismos Autónomos.

Ø Las Entidades Gestoras y Mutuas de la Seguridad Social.

Ø Otras Entidades de Derecho Público.

Ø Los Consorcios con personalidad jurídica propia regulados en la LRJAP y PAC y en la Ley de Bases del Régimen Local.

Estos sujetos forman el Sector Público Administrativo; únicamente para ellos puede hablarse de créditos limitativos, como se indica en el apartado 2 del propio artículo 33, al decir que sólo respecto de estos sujetos los Presupuestos contienen las obligaciones que «como máximo» pueden reconocer [véase letra a) del 33.2]. Los sujetos de la letra b) forman el Sector Público Empresarial y Fundacional. Sus gastos e ingresos se incluyen en los presupuestos generales y se someten al régimen de contabilidad pública, pero ello no quiere decir que todos sus créditos tengan carácter limitativo, lo que se contiene en los presupuestos es una estimación o previsión. Lo propio cabe decir de los Fondos de que habla la letra c).

Hay que advertir que el ámbito de los presupuestos generales del Estado se completa con el presupuesto de gastos de funcionamiento del Banco de España, con la particularidad de que, en virtud de su legislación específica (Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España), este presupuesto no se consolida con los del resto del sector público estatal.>>

En suplencia de las carencias del manual (lo dicho) completar su texto con dos notas, dos matizaciones del principio:

- Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito del art. 55 LGP.

- Los créditos ampliables del 27.3 LGP.

El principio de universalidad es otra derivación ulterior del principio de unidad (cosa que nos lleva a que en la práctica sean casi indistinguibles unidad, unidad de caja y universalidad). Este principio recibe también el nombre de regla del presupuesto bruto.

Según dice Pérez: “Lo que se pretende con este principio es no solamente que en el presupuesto se incluyan la totalidad de los gastos e ingresos de los diferentes agentes que integran el sector público estatal (principio de unidad, en sentido estricto), sino que dichos gastos e ingresos se consignen por su importe bruto, sin compensaciones entre ellos. Es decir, en el caso de que la realización de un ingreso lleve aparejado un gasto, el importe de la previsión de ingreso se contabilizará por su cuantía íntegra, consignándose el gasto de manera independiente. Y lo mismo en el caso inverso.”

El principio afecta tanto a la presentación como a la ejecución de las previsiones de ingreso y autorizaciones de gastos. Siguiendo con Pérez: “A esta regla se refiere la LGP en su artículo 27.4. El primer párrafo de dicho precepto dispone: «Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la Ley lo autorice de modo expreso».”

El 27.4 acaba con dos reglas contables:

1. Importe íntegro es el resultante neto: después de restar exenciones y bonificaciones.

2. Se excepciona de la aplicación de la regla del presupuesto bruto la aplicación de la recaudación por un determinado concepto al pago de devoluciones de ingresos indebidos.

Principio de unidad de caja.

Más breve es el principio de unidad de caja, manifestación del principio de unidad presupuestaria de más arriba.

Dos son las reglas que establece el principio de unidad de caja:

La prohibición de afectación de ingresos.
Centralización en el Tesoro de la recaudación de los ingresos y el pago de las obligaciones del Estado.

Cita el manual el artículo 27.3 LGP y lo incluye: «Los recursos del Estado, los de cada uno de sus Organismos autónomos y los de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por Ley se establezca su afectación a fines determinados» (art. 27.3 LGP).

Al principio de unidad de caja sirve el Tesoro público, al que corresponde recaudar los derechos y pagar las obligaciones del Estado y servir el principio de unidad de caja mediante la centralización de todos los fondos y valores generados por operaciones presupuestarias y extrapresupuestarias. Dice el manual que “Tradicionalmente esta centralización en una caja única se materializaba en la cuenta del Tesoro en el Banco de España. Se trataba igualmente de una cuenta única, aunque excepcionalmente se pudiera autorizar la apertura de otras cuentas. A partir de 1-I-1999, coincidiendo con el comienzo de la Unión Monetaria, la situación ha cambiado: el Tesoro actuará no sólo a través de la cuenta en el Banco de España, sino también mediante cuentas abiertas en otras entidades de crédito (sólo un comentario: el Banco de España no es una entidad de crédito, por mucho que Pérez diga otra cosa).

El ámbito de aplicación de este principio está mucho más restringido que el del principio de unidad: sólo se proyecta sobre la persona jurídica Estado (Administración central, órganos constitucionales y organismos autónomos del Estado). Tampoco se incluye la Seguridad Social, que tiene su propia tesorería. Las excepciones, flexibilizaciones, que prevén cada uno de los preceptos que contempla cada especialidad son los expedientes de modificación de los créditos presupuestarios.

4.3.- El equilibrio presupuestario: un principio comunitario con incidencia directa. (Principio de estabilidad presupuestaria o de equilibrio.)

A raíz del Tratado de Maastricht y, sobre todo, de la integración en la Unión Económica y Monetaria, es necesario tener en cuenta las vinculaciones que en materia de política presupuestaria se derivan del Tratado de la UE y de la normativa que lo desarrolla. Singularmente el Pacto de Estabilidad y Crecimiento ordena a los Estados miembros mantener una situación de estabilidad presupuestaria. El principio de estabilidad presupuestaria viene a ser la plasmación moderna de la vieja regla de la Hacienda clásica del equilibrio presupuestario, que consideraba las situaciones de déficit como excepcionales y el recurso al crédito para financiar este déficit como un instrumento extraordinario.

“Se entiende por estabilidad presupuestaria… la situación de equilibrio o de superávit presupuestario computada en términos de capacidad de financiación” dice Pérez; es una regla sencilla: los ingresos de las AAPP debe cubrir, al menos, los gastos.

Dice Pérez que este principio tiene rango cuasi-constitucional ya que viene directamente del TUE –art. 104-, “que, como sabemos, tiene primacía sobre el ordenamiento interno (o de origen interno)”. En España el principio proveniente del Pacto de Estabilidad y Crecimiento se plasmó en la Ley 12/2001, General de Estabilidad Presupuestaria, de 12 de diciembre, acompañada por la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, en lo atinente a las CCAA. La normativa vigente es la que se recoge en el Texto Refundido aprobado por RD Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre. El TR define también la estabilidad presupuestaria.

Del régimen español del pacto de estabilidad debemos advertir, primero, que contiene un tratamiento distinto para los distintas administraciones territoriales: para el Estado la regla de la estabilidad funciona como criterio para la programación y preparación de los PGE; las administraciones vernáculas, en cambio, están vinculadas por el principio de estabilidad –para las CCAA se dictó la Ley Orgánica de 13 de diciembre de 2001.

En segundo lugar, la competencia para asegurar el objetivo de estabilidad la tiene el Gobierno de España, que ejerce directamente sus potestades respecto del sector público estatal (administración instrumental, etc.) y también respecto de las Corporaciones Locales; la competencia se ejerce mediante sistema de cooperación en lo atinente a las CCAA a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera. El mecanismo de cooperación previsto para las CCAA es el siguiente:

📷 El Gobierno propone cada año el objetivo de estabilidad presupuestaria para el próximo trienio.

📷 El acuerdo del Gobierno se remite para informe al Consejo de Política Fiscal y Financiera en lo relativo a los presupuestos de las CCAA.

📷 Se somete a aprobación en Cortes.

Tercero, la responsabilidad por incumplimiento del principio de responsabilidad (la sanción puede llegar el 0,5% del PIB del Estado) corresponde a cada uno de los agentes del sector público por el incumplimiento de los compromisos asumidos por el Reino en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Cada administración (territoriales y empresas públicas) asumirá la responsabilidad por el incumplimiento en la parte que le corresponda. Esta responsabilidad es interna, la externa la asume por completo el Reino de España.

4.4.- El principio de especialidad o especificación: su triple significado

Más largo es el principio de especialidad, que en realidad no es principio sino un conjunto de principio que casi es un resumen completo de todo lo que hemos visto hasta aquí. Se engloban bajo el rótulo de principio de especialidad todas las limitaciones de ejecución que recaen sobre el PGE y que son debidas a su autorización legislativa.

El principio se desarrolla en tres direcciones diferentes:

Cualitativa (especialidad cualitativa): limitaciones cualitativas impuestas al PGE en su ejecución debido a ser una autorización parlamentaria.Cuantitativa (especialidad cuantitativa): ídem, mutatis mutandis.Temporal (especialidad temporal): ídem.

1. Especialidad cualitativa. Por la aprobación del PGE no sólo se autoriza la cuantía del gasto a realizar por el Gobierno sino que también se indican en la aprobación las concretas líneas de gasto (partidas presupuestarias). La especialidad cualitativa manda al ejecutivo disponer de los créditos presupuestarios de acuerdo con la finalidad específica consignada en cada uno de ellos (de acuerdo con la cualidad del gasto, con el destino que se le dio en el presupuesto: financiación de ETA, subvenciones al separatismo, contribuciones a la desestabilización de América Latina, operación de las tetas de la mujer de Vera, etc.). Es decir, cada crédito debe emplearse para atender el gasto que especifica él mismo; no se puede, sin más, compensar los resultados netos de la ejecución de las distintas partidas.

Dice el artículo 27.2 de la LGP que «Los créditos presupuestarios de la Administración General del Estado, sus Organismos autónomos y de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones realizadas conforme a esta Ley.»

2. Especialidad cuantitativa. Los créditos aprobados tienen carácter limitativo: cada uno de ellos fija un importe máximo que no puede ser superado. A esto se refiere el artículo 46 LGP: «Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a Ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el Título VII de esta Ley.»

La limitación que expresan las aprobaciones de gasto está referida a cada crédito, no a la cifra global de su suma.

El incumplimiento de este principio da lugar a responsabilidad.

3. Especialidad temporal: Esta especialidad se refiere a la anualidad del presupuesto “y de la aprobación de las Cortes”. Los créditos se aprueban para su gasto durante el ejercicio presupuesto para el que se prevén; si, al concluir dicho ejercicio, persisten créditos que no han sido aplicados al gasto previsto dichos créditos se dan de baja y no pueden ser repuestos si no es con el expediente que prevé la LGP. No debemos confundir la aplicación de partidas o créditos reconocidos con el pago de las obligaciones. A lo que se está refiriendo el manual y el artículo 49 de la LGP es a que la obligación para la que se aprobó el crédito debe, al menos, contraerse y reconocerse en el ejercicio para el que fue aprobado el crédito. Si el pago se efectuara en ejercicio posterior al que se previó la aprobación del gasto no hay ningún problema: el pago se hará con cargo a partida presupuestaria reservada al efecto, será una mera operación de tesorería, de naturaleza extrapresupuestaria.

El artículo 49 LGP es explícito: «1. Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario, sin perjuicio de las salvedades establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 34 de la presente Ley. 2. Los créditos para gastos que en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 58 de la presente Ley»

Vista la regla de la especialidad podemos decir que hay presupuesto público, en sentido propio, sólo para los agentes cuya ejecución presupuestaria se desarrolla bajo esta limitación –el principio de especialidad-. En los otros casos, entidades cuyos créditos no tienen carácter limitativo, estamos ante presupuestos análogos a los propios del sector privado: se trata de previsiones o estimaciones, que en nuestro caso se unen al PGE para poder tener una visión global.

4.5.- El principio de anualidad y la prórroga del presupuesto

La aprobación debe seguir un ritmo temporal determinado, que suele ser anual. Así lo establece de manera expresa la CE, que dice en el art. 134.2 : “Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual…”. Es esto lo que se llama principio de anualidad.

Hay otra cosa que no debemos confundir con el principio de anulidad: la Ley de Estabilidad Presupuestaria (LEP) introdujo el llamado principio de plurianulidad. Dice el artículo 4 de la LEP que “La elaboración de los presupuestos en el sector público se enmarcará en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria”. Anualidad y plurianualidad son principios referidos a fases presupuestarias distintas, por eso no hay conflicto: el principio de plurianulidad es uno de programación y el de anualidad lo es de gestión –aprobación y ejecución-. Ver los artículos 26 y 27 LGP. Aquí nos ocupamos del principio de anualidad, que es el único de los dos recogidos en la Constitución.

Aclarados los términos, una cuestión incidental: la anualidad en la aprobación presupuestaria lleva a la validez anual de los presupuestos, cosa que ha planteado una duda: ¿se aplica la validez anual de los presupuestos a todo el contenido incluido en los PGE de cada año?, ¿puede haber preceptos dentro de los PGE que tengan vigencia distinta a la anual? Cree Pérez que sí: “hay que concluir que por lo que se refiere al núcleo esencial o contenido indisponible de la Ley de presupuestos, la vigencia se reduce ciertamente al ejercicio presupuestario. Por el contrario, las restantes materias pueden ser reguladas con la misma limitada vigencia o bien quedar incorporadas permanentemente el ordenamiento. La propia redacción de la norma suele precisarlo…”.

Se distinguen dos facetas en la aplicación del principio de anualidad:

Anualidad en la aprobación: 134.2 y su excepción: Los PGE se prorrogan automáticamente “al ejercicio siguiente si antes de que éste se inicie no se ha aprobado la correspondiente ley de presupuestos (art. 134.4 CE)”, dicen las transparencias. Más: la prórroga no alcanza los créditos para gastos correspondientes a servicios, programas o actuaciones que deban terminar en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan, según art. 38.2 LGP.
Anualidad en la ejecución: el artículo 34.1, a) y b) de la LGP determinan la imputación de ingresos y de gastos.

El ciclo presupuestario.

La característica más notoria de la regulación del ciclo presupuestario está representada por la atribución de competencias en cada fase está recogida en la CE. Esta circunstancia muestra la importancia que tiene la aprobación de los presupuestos desde el punto de vista de la división de poderes y control parlamentario. Muy sumariamente reproducimos aquí el esquema:

· El gobierno prepara el presupuesto, sometiendo al Parlamento el proyecto de ley

· El parlamento examina el proyecto y lo aprueba con las enmiendas que considere adecuadas.

· La Administración es responsable de su ejecución

· Posteriormente se procede al control. Éste, como se verá, puede ser interno, a través de la Intervención General del Estado, o externo, a través de las Cortes Generales y el Tribunal de Cuentas.

1. Elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos en el marco de la programación presupuestaria.

La elaboración de los PGE corresponde en exclusiva al Gobierno.è art. 134 CE.

*Se trata de una iniciativa obligada y, además, debe llevarse a cabo siguiendo determinadas pautas en cuanto al tiempo y los modos de desarrollo. Las fases del proceso de preparación son è arts. 36 y ss. LPG; y 8 y ss. LGEP:

Fijación del objetivo de estabilidad: Con carácter previo a la elaboración del Proyecto ha de procederse a la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria de carácter trienal para el conjunto de las Administraciones Públicas. Este objetivo abarcará un periodo de tres años y será acompañado del escenario de previsión de ingresos y gastos para ese período.

El objetivo será propuesto por el Gobierno dentro del primer cuatrimestre y deberá ser aprobado por el Congreso y el Senado. En el caso de que fuera rechazado, el Gobierno someterá, dentro de un mes, un nuevo objetivo.

Confección de escenarios de previsión plurianual de ingresos y gastos. A continuación viene la elaboración del Proyecto, que se desarrolla bajo la dirección del Ministro de Hacienda. El Ministerio dictará una orden detallando la estructura del Presupuesto, dentro de las reglas marcadas por la LGP.

Anteproyectos parciales. Cada ministerio debe preparar el suyo y los de cada uno de los organismos autónomos adscritos al mismo. Para ello existe en cada departamento ministerial una oficina y una comisión presupuestaria. Igualmente prepararán su propio anteproyecto los altos órganos del Estado y demás agentes presupuestarios. Todos estos anteproyectos deben ser remitidos al Ministerio de Hacienda antes del día 1 de mayo.

Preparación del Anteproyecto global. Con la base de los anteproyectos parciales, el Ministerio de Hacienda presentará al Gobierno el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Aprobación del Proyecto de Ley. El Gobierno, a continuación, debatirá el anteproyecto que le ha sido sometido por el Ministro de Economía y Hacienda, y aprobará el proyecto de Ley de Presupuestos.

Remisión a las Cortes. La CE establece en su art. 134.3 que: “El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los presupuestos generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior”. Es decir, antes del 1 de octubre (art. 55 LGP). El Proyecto de Ley de Presupuestos es presentado a las Cortes con la siguiente documentación complementaria:

o Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales.

o Las memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto.

o Un anexo con el desarrollo económico de los créditos, por centros gestores de gasto.

o Un anexo, de carácter plurianual, de los proyectos de inversiópn pública, que incluirá su clasificación territorial.

o La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la liquidación del ejercicio corriente.

o Las cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior.+

o Los estados consolidados de los presupuestos.

o Un informe económico y financiero.

o Una memoria de los beneficios fiscales.

2. Examen, enmienda, aprobación por las Cortes Generales: las limitaciones al derecho de enmienda y a la iniciativa parlamentaria.

Limitaciones a la presentación de enmiendas

Según el art. 134.1 CE è A las Cortes corresponde el examen, enmienda y aprobación del proyecto de Ley de Presupuestos que les ha sido presentado por el Gobierno. Ahora bien, el derecho de enmienda de los grupos parlamentarios tiene las siguientes restricciones:

La primera es la que establece la necesidad de proponer, en toda enmienda que entrañe un aumento de los créditos, una baja de igual cuantía en la misma sección.

El Parlamento no puede proponer aumentos netos de gasto público, sino sólo disminuciones o bien una distribución diferente de los gastos propuestos. Las compensaciones, además, deberán realizarse en la misma sección, es decir, en el mismo ministerio.

Se requiere la conformidad del Gobierno para tramitar enmiendas que supongan una minoración de ingresos. Esta restricción es importante, puesto que la Ley de Presupuestos suele incorporar la tarifa de IRPF. Esta segunda restricción viene de los Reglamentos de las Cámaras, si bien en el art 134 CE se regula un supuesto parecido: “toda proposición o enmienda que suponga un aumento de los gastos requerirá la conformidad del Gobierno para la tramitación” (134.6 CE). No obstante, tal y como ha dicho la doctrina, tanto este apartado como el 5 se refieren a iniciativas legislativas, no con el Proyecto de Presupuestos, sino con medidas posteriores que afecten al presupuesto en curso de ejecución.

FUNDAMENTO: Se intenta asegurar el control del ejecutivo sobre el plan de gastos propuesto al Parlamento. Se trata de que al Gobierno (sobre todo cuando este tiene problemas para sumar) no se le descabalgue su plan financiero.

Tramitación parlamentaria: En grandes rasgos sigue el mismo procedimiento legislativo, con algunas peculiaridades.

En el Congreso:

§ Debate en el pleno = Debate de totalidad è Tiene la función, según el Reglamento del Congreso, de fijar las cuantías globales de los estados de los presupuestos. Se trata de un debate en el que todos los grupos parlamentarios (excepto, naturalmente, el del Gobierno) presentan la correspondiente enmienda de devolución, como soporte al debate general sobre la política económica, que constituye, en realidad, la esencia de esta fase de la tramitación.

§ Comisión de presupuestos è El debate prosigue en la Comisión de Presupuestos, para retornar al Pleno, en el cual se realiza el debate final.

§ Debate final en el pleno è Conjunto del articulado y cada una de las secciones de gastos. No se admite en relación con los presupuestos la aprobación en Comisión (art. 75.3 CE).

En el Senado: La tramitación en el Senado sigue unas fases semejantes.(Debate en la Comisión de Presupuestos y Debate en el pleno)

El proyecto es objeto de voto final en el Congreso, por regla general en una sesión de la última semana de diciembre, de manera que puede ser publicado en el BOE antes del 1 de enero.

Aprobación de gastos con posterioridad a la Ley de Presupuestos

De acuerdo con el art.135.5 CE “aprobados los PGE, el gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumentos del gasto público o disminución de ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario”. Estos nuevos gastos se financiarán mediante créditos extraordinarios. Si el crédito existente es insuficiente y no es ampliable se financiará mediante el Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria. Si se agota podemos acudir a la deuda pública con un límite del 3%.

(¡!)Nota: Prórroga del Presupuesto “Si la LP no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos” (134.4.CE)

Este sistema de prórroga ex Constitucione garantiza la continuidad en el desarrollo de la actuación del Estado en aquellos casos en que no se aprueban los nuevos presupuestos antes del 1 de enero.

Alcance: la prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a servicios o programas que deban terminar en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan para obligaciones que se extingan en el mismo (art 38 LGP). No obstante, dicha cuestión tiene una importancia menor, ya que normalmente los gobiernos han acompañado dicha prórroga con un Decreto-Ley en el que se han establecido medidas para actualizarlos. Dichas normas, que con posterioridad eran tramitadas como leyes, según el TC no son normas de presupuestos.

La modificación de los Presupuestos.

Definición Operaciones presupuestarias que permiten flexibilizar los principios de especialidad cuantitativa, cualitativa y temporal una vez aprobado el presupuesto. Son mecanismos que funcionan de “válvula de escape”. Se suele decir que están a mitad de camino entre la aprobación y en la ejecución porque se trata de expedientes de aprobación de nuevos créditos o incremento de los existentes, pero que cronológicamente se llevan a cabo durante la fase de ejecución y tienen la finalidad de agilizarla. Existen varios tipos:

Transferencias de crédito
Créditos extraordinarios
Suplementos de crédito
Ampliaciones de crédito
Generaciones de crédito
Incorporaciones de crédito

3.1. El Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria.

Art. 50 LGP Fondo de Contingencia de Ejecución Presupuestaria: Sección presupuestaria por importe del 2% del total de los gastos para operaciones no financieras, destinado a atender a necesidades de carácter no discrecional y no previstas en el presupuesto inicialmente aprobado que puedan presentarse a lo largo del ejercicio. Se trata de un instrumento de maniobra, de un “colchón” para facilitar la ejecución del presupuesto y, de modo singular, para hacer posible la financiación de las modificaciones presupuestarias.

Con cargo a los créditos del Fondo, pueden financiarse ampliaciones de crédito, incorporaciones de crédito y créditos extraordinarios. Pero no se puede acudir a él directamente para gastos discrecionales. En ningún caso, dice la Ley, podrá utilizarse para financiar gastos o actuaciones que deriven de decisiones discrecionales de la Administración que carezcan de suficiente cobertura presupuestaria. El Fondo puede utilizarse como un instrumento de financiación, pero siempre con apoyatura en un crédito presupuestario.

La aplicación del Fondo se aprobará en cada caso mediante acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del de Hacienda, y con carácter previo a la autorización de las modificaciones a financiar. El control es realizado por las Comisiones de Presupuestos del Congreso y del Senado. El Gobierno remitirá a las Cortes un informe trimestral sobre la utilización del Fondo.

Clases de modificaciones presupuestarias

Transferencias de crédito:

Mecanismo que permite destinar créditos previstos para una finalidad a otra diferente no prevista o para la que el crédito es insuficiente. La LGP define las transferencias de crédito como “traspasos de dotaciones entre créditos”.art. 52 LGP

Restricciones:

No pueden realizarse desde créditos para operaciones financieras al resto de créditos, ni desde créditos para operaciones de capital a créditos para operaciones corrientes.
No pueden realizarse entre créditos de distintas secciones presupuestarias.
No minorarán créditos extraordinarios o créditos que se hayan suplementado o ampliado en el ejercicio, restricción que no afecta a los créditos ampliables de las entidades del sistema de seguridad social o cuando afecten créditos de la Sección 06 (Deuda Pública).
En el ámbito de las entidades del sistema de seguridad social no pueden minorarse créditos ampliables, salvo para financiar otros créditos ampliables.

Competencias: En principio, las transferencias serán acordadas por el responsable de cada Sección, es decir, el Ministro del ramo, con ciertas limitaciones (art. 63.1a) LGP). Estas limitaciones pueden ser sobrepasadas por acuerdo del Ministro de Hacienda.

Por último, queda reservada al Consejo de Ministros la autorización de transferencias entre diferentes Secciones como consecuencia de reorganizaciones administrativas.

Generaciones de crédito

Son modificaciones que incrementan los créditos como consecuencia de la realización de determinados ingresos no previstos o superiores a los contemplados en el presupuesto inicial. art. 53 LGP

Los supuestos de generación de créditos se encuentran previstos en el apartado 2 del mismo artículo 53 y se refieren a:

§ Aportaciones del Estado a Organismos Autónomos u otras Entidades, para proyectos de financiación conjunta.
§ Ingresos por ventas de bienes y prestaciones de servicios.
§ Enajenaciones de inmovilizado.
§ Reembolsos de préstamos
§ Ingresos legalmente afectados a situaciones determinadas.
§ Ingresos por reintegros de pagos indebidos realizados con cargo a créditos del presupuesto corriente.

Créditos ampliables

Créditos cuya cuantía puede ser incrementada en función de la recaudación efectiva de los derechos afectados o del reconocimiento de obligaciones específicas del respectivo ejercicio. Este mecanismo nos permite flexibilizar el rigor de la limitación en el proceso de la ejecución del presupuesto. Su cuantía tiene un simple valor de estimación.art. 54 LGP

Tienen en todo caso la condición de ampliables, por mandato expreso de la propia LGP, los créditos del presupuesto de la Seguridad Social relacionados con el pago de pensiones y, en general, con la actividad protectora de la propia Seguridad Social.

Incorporaciones de crédito

Posibilidad de incorporación al presupuesto del siguiente ejercicio de determinados créditos no utilizados. art. 58 LGP

Créditos susceptibles de incorporación:

§ Cuando así lo disponga una norma de rango legal.
§ Los procedentes de las generaciones a que se refiere al ap.2 del art. 53 LGP, párrafo a) y e).
§ Los derivados de retenciones efectuadas para la financiación de créditos extraordinarios o suplementos de crédito, cuando haya sido anticipado su pago de acuerdo con el procedimiento previsto en la LGP y las leyes de concesión hayan quedado pendientes de aprobación por el Parlamento al final del ejercicio presupuestario.
§ Los que resulten de créditos extraordinarios y suplementos de crédito que hayan sido concedidos mediante norma con rango de ley en el último mes del ejercicio del presupuesto anterior.

Aprobación de gastos con posterioridad a la Ley de Presupuestos

Es posible, así lo establece el at 134.5 CE: Posibilidad de que el Gobierno presente un Proyecto de Ley que implique aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.

Créditos extraordinarios:

El nuevo gasto carece de crédito presupuestario → Se financian mediante el “Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria” (16 LGEP). Proceden:

1. cuando el gasto no puede demorarse hasta el ejercicio siguiente

2. y no exista crédito suficiente y/o ampliable el consignado

3. y su dotación no resulte posible a través de las restantes figuras previstas en el art 51 (transferencias, ampliaciones...)

Suplementos de crédito

El crédito existente es insuficiente y no ampliable → Se financian mediante el “Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria” (16 LGEP).

Si la necesidad surgiera en operaciones no financieras del presupuesto, crédito extraordinario o suplementario se financiará mediante baja en los créditos del Fondo de Compensación
Si la necesidad surgiera en operaciones financieras del presupuesto se financiará con Deuda Pública o con baja en otros créditos de la misma naturaleza.

Estos créditos, los ordinarios y los suplementos, se tramitarán a través de un Proyecto de Ley cuando se trate de un supuesto recogido en el art 55.2 LGT.

El expediente será aprobado directamente por el Consejo de Ministros art. 55.3 LGP: “El Consejo de Ministros autorizará los créditos extraordinarios para atender obligaciones del ejercicio corriente, así como de los suplementos de crédito cuando se financien con baja en el Fondo de Contingencia”.

Gestión presupuestaria: aprobación, compromiso de gastos y ordenación de pagos.

La ejecución del presupuesto supone el empleo por parte de la Administración de los créditos que el Parlamento le ha autorizado a gastar para el desarrollo de sus funciones. En base a dichos créditos, la Administración podrá, por un lado, contraer nuevas obligaciones (contratar una nueva obra), y por otro, dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de relaciones nacidas con anterioridad o simplemente derivadas de la directa ejecución de una Ley.

Dentro del Derecho Presupuestario nos ocupamos del proceso formal de asignación de los recursos. Esta asignación no se agota con la consignación del crédito presupuestario, sino que requiere el desarrollo de una serie de actos administrativos de gestión, mediante los cuales se lleva a cabo la disposición de dichos créditos, y que reflejan las diferentes fases de la vida de la obligación.

Todo el proceso de gestión de los gastos está regulado en la LGT entre 73 y 79 y lo podemos estructurar en las siguientes 5 fases, las tres primeras corresponden a la gestión del gasto propiamente dicho, las dos últimas a la gestión del pago:

Aprobación del gasto
Compromiso del gasto
Reconocimiento de la obligación
Ordenación material del pago
Pago material

a) Aprobación del gasto: Es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario. La aprobación inicia el procedimiento de ejecución del gasto, sin que implique relaciones con terceros ajenos a la Hacienda Pública Estatal o a la Seguridad Social.

b) Compromiso del gasto Acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable.El compromiso es un acto con relevancia jurídica para con 3ºs, vinculado a la Hacienda Pública Estatal o a la Seguridad Social a la realización del gasto a que se refiera en la cuantía y condiciones establecidas. Acuerdo con un 3º para realizar una obra o prestar un servicio previamente autorizado.

c) Reconocimiento de la obligación Es el acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública Estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente. El reconocimiento de obligaciones con cargo a la Hacienda Publica Estatal se producirá previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto. Se acepta formalmente que existe una deuda a favor de un 3º como consecuencia del cumplimiento de la prestación comprometida (por el servicio hecho). La competencia en estas tres fases corresponde a los centros gestores.

d) Ordenación material del pago Finalizada la anterior fase, el propio centro gestor del gasto deberá interesar de la autoridad competente para la ordenación del pago. Por tanto, objeto de esta fase: mandamiento de pago dirigido a la Tesorería. Bajo la supervisión del Ministerio de Hacienda, el Director General del Tesoro y Política Financiera ejerce las funciones de ordenador general de pagos.

e) Pago material Acto de cancelación de la obligación con la consecuente liberación de la deuda. La realización material del pago tendrá lugar mediante los medios de pago que se mencionan en el art. 110 LGP.

Liquidación y cierre del Presupuesto

(Este tema no viene ni en los apuntes ni en el libro, creo que aquí vale lo del pago del punto anterior) Lo único que añadiré aquí es el artículo 110 LGP sobre medios de pago.

Artículo 110. Medios de pago: En las condiciones que establezcan los Ministros de Economía y de Hacienda, en sus respectivos ámbitos, los ingresos y los pagos de la Administración General del Estado y sus organismos autónomos podrán realizarse mediante transferencia bancaria, cheque, efectivo o cualesquiera otros medios de pago, sean o no bancarios. En las mencionadas condiciones podrá establecerse que, en la realización de determinados ingresos o pagos de la Administración General del Estado, sólo puedan utilizarse ciertos medios de pago especificando en cada caso las particulares condiciones de utilización.

El control presupuestario:

1. El control presupuestario: concepto y funciones.

Mecanismos destinados a asegurar la preeminencia de los intereses generales en la gestión financiera de los recursos públicos. Obedece al principio de legalidad de los ingresos y gastos públicos así como a los criterios de eficiencia y economía en la gestión de los fondos públicos.

art. 31.2 CE El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.

El control de la actividad financiera de la Administración cumple una serie de funciones diversas:

o Función de carácter jurídico è de asegurar el respeto al ppio de legalidad de la actividad administrativa, empezando por la legalidad presupuestaria.

o Función de naturaleza política è dentro del esquema de división de poderes tal como el mismo se refleja en el ciclo presupuestario.

o Función de racionalización è de corrección de abusos e inercias que inevitablemente se producen en una actividad tan compleja como es la ejecución del presupuesto.

Ámbito:

o Objetivo è El control se extiende a toda la gestión administrativa de los fondos públicos.

o Subjetivo è a todos los sujetos que intervengan en el manejo de los fondos públicos (Administración del Estado, Organismos autónomos, Sociedades Estatales, Seguridad Social, entes privados q reciban fondos públicos, etc.)

2. Clases de control presupuestario e instrumentos de control.

Según quién realiza el control y el sujeto sometido al mismo (la Administración), se distingue entre:

Control externo: se desarrolla fundamentalmente por las Cortes Generales, con alcance mayormente político, y, en el plano técnico, por el Tribunal de Cuentas, que es un órgano específico de control y fiscalización dependiente orgánicamente de las propias Cortes.
Control interno: desarrollado por la propia Administración, es ejercido por un órgano de ésta, la Intervención General del Estado (IGAE), dependiente orgánicamente del Gobierno, pero con independencia funcional en su actuación.
Control parlamentario: remisión periódica de información, control de gastos reservados, Cuenta General del Eº, etc. El elemento o institución central en lo que se refiere al control parlamentario sobre la actividad financiera es la Cuenta General del Estado. La Cuenta General del Estado es complejo conjunto de cuentas que expresan detalladamente la ejecución del presupuesto y el grado de realización de los objetivos, la actuación económico-financiera del sector público estatal y los resultados económicos del ejercicio. Su examen por las Cortes representa el acto final del ciclo o proceso presupuestario. La tramitación de la cuenta se lleva a cabo a través de los siguientes pasos:

Formación de la Cuenta por la Intervención General, que la elevará al Gobierno para su remisión al Tribunal de Cuentas antes del 21 de octubre del año siguiente al que se refiera.
Examen y comprobación de la Cuenta por el Tribunal dentro del plazo de seis meses desde la recepción.
Declaración definitiva del Pleno del Tribunal, que será elevada a las Cámaras con la oportuna propuesta, dando traslado al Gobierno.

En consideración al momento en que se lleva a cabo el control, puede distinguirse entre la fiscalización previa, que comprueba la corrección del acto con anterioridad a que el mismo se haya producido, la fiscalización simultánea y la que tiene lugar a posteriori.

Instrumentos de control

El control interno de la gestión económico-financiera: la Intervención General de la Administración del Estado y la función interventora, el control financiero y la realización de auditorías. Es el efectuado por la propia Administración a través de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). è órgano de la AGE perteneciente al Ministerio de Hacienda, aunque con independencia en su funcionamiento.

Características:

Se ejerce con autonomía respecto de las autoridades y entidades cuya gestión es objeto de control; independencia funcional respecto a los órganos controlados (arts. 140.2 y 144.2 LGP).
Se realiza mediante el ejercicio de la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría pública. (art. 142.2 LGP).
Toma como marco de referencia el cumplimiento legal y los principios de actuación del sector público (economía, eficiencia y eficacia).

Función interventora: Tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso. art. 148 LGP

Control financiero permanente; su objeto es verificar de una forma continua la situación y el funcionamiento de las entidades del sector publico estatal en el aspecto económico-financiero, para comprobar el cumplimiento de la normativa y que su gestión se ajusta a los principios de buena gestión financiera, y en particular al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de equilibrio financiero.

Auditoría pública: Consiste en la verificación, realizada con posterioridad y efectuada de forma sistemática, de la actividad económico-financiera del sector público estatal, mediante la aplicación de los procedimientos de revisión selectivos contenidos en las normas que dicte la IGAE (Intervención General de la Administración del Estado). (162 -175 LGP).

La auditoría pública podrá adoptar las siguientes modalidades:

La auditoría de regularidad contable: revisión y verificación de la información y documentación contable para comprobar q se adecua a la normativa contable y en su caso presupuestaria q le sea aplicable.

La auditoría de cumplimiento: verificación de que los actos y operaciones de gestión económico-financiera se han desarrollado de conformidad con las normas que les son de aplicación.

La auditoría operativa: examen sistemático y objetivo de las operaciones y procedimientos de una organización, actividad o función pública, para dar una valoración independiente de su racionalidad económico-financiera y su adecuación a los principios de buena gestión, para detectar sus posibles deficiencias y proponer las recomendaciones oportunas.

El resultado de las auditorías se pondrá de manifiesto en Informes è el de las Cuentas Anuales y los Informes sobre Auditorías específicas.

El control externo: el Tribunal de Cuentas. Funciones, organización y procedimiento.

El Tribunal de Cuentas es órgano al que la CE (art 136) encomienda el control externo de la ejecución del presupuesto. A través de él las Cortes realizan una evaluación exacta de la gestión presupuestaria y del máximo aprovechamiento de los recursos puestos a disposición del Gobierno.

1. Depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la cuenta general del Eº. Sin embargo, actúan con independencia funcional.

2. Las cuentas del Estado y del sector público estatal se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste. El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido.

3. Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces.→ 12 consejeros designados por las Cámaras (6 x el Congreso y 6 x el Senado) por 9 años.

Son funciones del Tribunal de Cuentas:

FISCALIZADORA

a) La declaración definitiva de la Cuenta General del Estado.

b) El Informe anual.

c) Los demás Informes o Memorias y Mociones o Notas.

Función fiscalizadora externa de la actividad económico-financiera del sector público para comprobar el sometimiento de la actividad económico-financiera a los ppios de legalidad, eficacia y economía.

El objeto de la fiscalización: los programas de ingreso y de gasto del sector público.

El resultado de su fiscalización es expuesto por el Tribunal mediante memorias o informes que se elevarán a las Cortes o a los Parlamentos autonómicos, según los casos, y que serán objeto de publicación en el BOE o en el BOCCAA.

JURISDICCIONAL: Se concreta en el enjuiciamiento contable respecto de quienes recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen caudales o efectos públicos. Su carácter de verdadera y propia jurisdicción aparece reconocido tanto por el TC como por el TS.

La responsabilidad contable es una modalidad de responsabilidad patrimonial que conlleva la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública de los daños y perjuicios causados a la misma.

Las infracciones contables, al contrario que las infracciones disciplinarias o penales, no dan lugar a la imposición de una pena o una sanción sino únicamente a la reparación del daño causado.

Su naturaleza es por tanto patrimonial, y no sancionadora, razón por la que es plenamente compatible con la potestad disciplinaria y con la jurisdicción penal.

Función jurisdiccional:para la exigencia de la responsabilidad contable a quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos.

Apuntes redactados, con una finalidad exclusivamente didáctica, siguiendo los siguientes materiales:

Manual 1: "Fundamentos de Derecho Financiero y Tributario. Materiales 2018." ARRIETA/MARÍN-BARNUEVO/MARTÍNEZ/VEGA,
Manual 2: " Derecho Financiero y Tributario: Parte General."F. PÉREZ ROYO.
Manual 3: "Curso de Derecho Financiero y Tributario."MARTÍN QUERALT/LOZANO SERRANO/ TEJERIZO LÓPEZ/ CASADO OLLERO,
Manual 4: "Lecciones de Derecho Financiero y Tributario".MARTÍNEZ LAGO/GARCÍA DE LA MORA/ALMUDÍ,